Doppia verifica su equivalenza CCNL negli appalti

Principi, applicazione e impatti della delibera ANAC 14/2025 sulla materia della doppia verifica sull’equivalenza dei CCNL negli appalti pubblici: focus del Dott. Luca Leccisotti.

Introduzione: la centralità dell’equivalenza contrattuale negli appalti pubblici

L’equivalenza dei Contratti Collettivi Nazionali di Lavoro (CCNL) applicati negli appalti pubblici rappresenta un tema di cruciale importanza, poiché incide direttamente sulla tutela dei lavoratori, sulla corretta esecuzione dell’appalto e sulla garanzia di condizioni paritarie tra gli operatori economici. Con il D.Lgs. n. 36/2023, il legislatore ha delineato un quadro normativo volto a garantire il rispetto delle condizioni minime contrattuali attraverso il controllo delle stazioni appaltanti, ma l’applicazione concreta di tali disposizioni ha sollevato diversi problemi interpretativi.

In questo contesto, la recente delibera ANAC n. 14/2025, adottata il 14 gennaio scorso, chiarisce che la stazione appaltante è chiamata a effettuare un rigoroso controllo dell’equivalenza dei CCNL applicati dai concorrenti, valutando sia gli aspetti economici che quelli normativi. L’ANAC ha stabilito che tale giudizio è discrezionale, ma sindacabile solo in caso di vizi macroscopici di irragionevolezza o illogicità.

Questa interpretazione costituisce un punto di svolta rispetto alla prassi precedente, in cui le verifiche erano spesso limitate alla sola componente economica, trascurando il quadro complessivo delle tutele offerte ai lavoratori.

Il principio di doppia verifica: dimensione economica e normativa

Secondo la delibera ANAC, la verifica dell’equivalenza dei CCNL si sviluppa su due livelli distinti ma interdipendenti:

• Equivalenza economica: riguarda la retribuzione globale annua, valutata sulla base di componenti fisse e obbligatorie.
• Equivalenza normativa: comprende diritti e garanzie minime per i lavoratori, tra cui ferie, orario di lavoro, previdenza complementare e bilateralità.

a) La verifica dell’equivalenza economica

L’ANAC ha fornito un elenco dettagliato degli elementi che devono essere considerati per determinare l’equivalenza economica, tra cui:

• Retribuzione tabellare annuale;
• Indennità di contingenza;
• Elemento Distinto della Retribuzione (EDR);
• Mensilità aggiuntive (tredicesima e quattordicesima);
• Ulteriori indennità obbligatorie previste dal CCNL.

b) La verifica dell’equivalenza normativa

Parallelamente, la delibera ANAC impone alle stazioni appaltanti di esaminare dodici parametri normativi, tra cui:

• Orario di lavoro e disciplina degli straordinari;
• Diritti sindacali;
• Misure di welfare aziendale;
• Disciplina del trattamento di malattia e infortunio;
• Norme relative a sicurezza e formazione professionale.

Solo qualora entrambi i profili risultino soddisfatti in maniera sostanziale, la stazione appaltante potrà ritenere che il CCNL adottato dal concorrente garantisca un livello di tutela equiparabile a quello previsto dalla lex specialis.

Implicazioni operative per le stazioni appaltanti e gli operatori economici

a) Maggiore onere istruttorio per le stazioni appaltanti

L’ANAC attribuisce alle stazioni appaltanti una responsabilità diretta nella verifica dell’equivalenza contrattuale, imponendo:

• Un controllo preliminare dettagliato, che deve essere documentato negli atti di gara;
• Un giudizio autonomo e motivato, basato su un’analisi comparativa delle condizioni economiche e normative;
• L’obbligo di escludere gli operatori economici che non garantiscono tutele equivalenti.

b) Conseguenze per gli operatori economici

Gli operatori economici sono tenuti a dimostrare l’equivalenza del CCNL adottato attraverso una dichiarazione supportata da documentazione adeguata. In assenza di tale dimostrazione, la stazione appaltante ha il potere-dovere di escludere il concorrente.

Un aspetto critico è rappresentato dai margini di discrezionalità lasciati alle amministrazioni aggiudicatrici. Sebbene l’ANAC abbia precisato che la valutazione è sindacabile solo in caso di irragionevolezza macroscopica, permane il rischio di interpretazioni difformi tra le diverse stazioni appaltanti.

Il collegamento con la delibera ANAC n. 22/2025: incompatibilità dei componenti dei Collegi tecnici

Oltre alla delibera n. 14/2025, l’ANAC ha adottato un’ulteriore pronuncia di rilievo, la delibera n. 22/2025, che disciplina l’incompatibilità dei componenti del Collegio Consultivo Tecnico negli appalti pubblici.

Secondo tale decisione, non possono far parte del Collegio Consultivo Tecnico coloro che hanno svolto attività di controllo, verifica o progettazione sui lavori oggetto del contratto, sia per la parte pubblica sia per l’operatore economico.

Questa disposizione mira a prevenire conflitti di interesse e a garantire maggiore indipendenza nell’analisi delle problematiche tecniche legate all’esecuzione del contratto.

Conclusioni: un nuovo equilibrio tra tutela del lavoro e flessibilità contrattuale

L’intervento dell’ANAC segna un passo avanti nella tutela delle condizioni lavorative negli appalti pubblici, imponendo un doppio livello di verifica dell’equivalenza dei CCNL e rafforzando il controllo delle stazioni appaltanti.

Tuttavia, restano alcune criticità applicative, tra cui:

• Possibili interpretazioni difformi da parte delle diverse stazioni appaltanti, che potrebbero portare a disparità di trattamento tra gli operatori economici;
• Maggiori oneri amministrativi per le amministrazioni, chiamate a effettuare verifiche approfondite su ogni contratto applicato;
• Rischio di esclusioni automatiche per difformità marginali, che potrebbero limitare la concorrenza.

In prospettiva, sarà fondamentale un monitoraggio costante dell’applicazione delle nuove linee guida e un eventuale intervento del legislatore per fornire criteri univoci e standardizzati che garantiscano uniformità nelle decisioni delle stazioni appaltanti.

Il messaggio dell’ANAC è chiaro: il CCNL adottato dall’operatore economico deve garantire tutele equivalenti sia sotto il profilo economico che normativo, senza possibilità di scelte discrezionali che possano ridurre le garanzie per i lavoratori impiegati nell’appalto pubblico.